十二五规划纲要解读之：财税改革的逻辑

今年两会结束的第二天，新华社就全文播发了《国民经济和社会发展的第十二个五年规划纲要》。这份规划纲要洋洋洒洒5万多字，共16篇62章。可以说，这是一份中国经济和社会发展在未来五年的行动纲领。

由于财政是国家的经济行为，它与各种经济活动主体和社会发展主体无不存在着这样或那样的关系。因此，在这份规划中，到处可以看见财政的影子。至于对财政本身的五年规划，则被纳入改革的顶层设计和总体规划中，在第十一篇的第四十七章，安排了三节内容：一是深化财政体制改革，二是完善预算管理制度，三是改革和完善税收制度。这也是纲要中直接与财税有关的全部内容。

从这三节的内容可以看出，十二五期间在财政改革的时间安排和内容安排上遵循着两条主线进行。一是为这五年的经济全局———转变发展方式服务；二是遵循财政自身的改革逻辑。财政体制、预算制度和税制在这轮改革的具体内容上，是互相关联、互为因果、互相配套的，其目标是逐步健全我国的公共财政体系。

先说深化财政体制改革。这一节内容主要说的是理顺各级政府间的财政分配关系，完善分税制。内容涉及转移支付制度，增加一般性转移支付规模和比例，调减专项转移支付；省以下财政体制改革，推进省直管县改革，加强县级提供公共服务职能的财力保障；探索地方政府发债制度。除了转移支付制度之外，这一节给我们提供了这样的信息：首先体现了在这份纲要提出的“以更大决心和勇气全面推进各领域改革”的精神下，财政体制改革将有一系列动作。其次是我国财税改革正往深度推进。我国实行分税制已经多年，现行的财政分级框架是中央、省、市、县、乡镇五级财政，弊端很多，县乡财力十分困难，多年无解。从纲要里的改革内容出发，联系到“2012年除民族地区外省直管县覆盖全国”，以及“乡财县管”，一个中央、省、县三级财政框架呼之欲出。而“建立健全地方政府债务管理体系，探索建立地方政府发行债券制度”，则让我们看到了财权和事权相对应中的“一级举债权”正在孕育中。

再说完善预算管理制度。查阅十一五规划，在财税体制改革一章中，预算改革是与财政体制改革放在一个段落的。十二五规划纲要则是把预算管理制度的完善单独放在一个段落，凸显出公共财政预算的重要性。上述财政体制改革只是提供了一个公共财政的体制框架，而实行现代意义上的预算管理体制，才能真正出现一个公共的财政和透明的财政。预算管理改革的目标是建立一个以公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为内容的政府预算体系。这是一个全口径预算管理，所有政府收支都应纳入预算管理。这项改革在十一五期间已经破题，十二五期间继续完善。

最后说改革和完善税收制度。从税制改革更能清楚地看到财税改革在设计上的“配套”特点。总体上，笔者认为，十二五期间的税制改革把短期的宏观调控与中长期的财税体制改革结合起来，把当前的财税改革与转变发展方式的总体目标结合起来。

比如“全面推进资源税和耕地占用税改革”，体现出转变发展方式的要求，而“研究推进房地产税改革”，短期看是调控房地产的政策；但是从长期看，资源税和房地产税又是为建立地方税体系打下财力基础。个税改革，短期看，是为扭转眼下收入分配不合理的现象，长期看，这又是健全我国税收体系的题中应有之义。 （王迎晖）